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土地资源日益紧缺 特大城市向存量土地要空间

发布时间:2015-08-20

  在国土部严控城市边界和大城市开发度趋于饱和的情况下,存量土地的改造和提升成为未来特大城市发展的重中之重。

 广州城市改造提速

  日前,广州城市更新改造的“1+3”文件公开征询公众意见,即《广州市城市更新办法》和《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》,征询意见截止日期是9月18日。

  这几份文件被认为是未来广州城市更新改造工作的指导性文件。值得关注的是,“新规”在旧村改造中八成以上村民同意即可启动,而此前要求90%以上村民同意。业内人士表示,此前规定90%以上的比例,实际操作中比较难达到,这成为城中村改造推进难的问题之一。

  广 东省综合改革发展研究院副院长彭澎对《第一财经日报》称,村民同意的比例是动态变化的,其中有20%到30%的人很可能会动摇。在此前的实际操作中,能达 到90%的很少,如果达不到这个标准,时间一拉长变数就很大。因此80%的门槛更为合理,可操作性更强,也更容易启动。“因为只有启动了,那些比较摇摆的 人看到真正实施了才能参与进来。不启动很多事情是难以展开的。”

  与此同时,这也是广州加快推进城市更新改造的重要举措。去年12月,广州市即迎来31年来的第六次政府机构改革,市政府下属的41个部门被缩减到39个,成立8个全新部门。这其中,广州市城市更新局便是其一,这也是国内首个以城市更新为主要职责的政府职能部门。

  广 州所在的珠三角地区发展较早,土地资源大多已被开发。由深圳市规划国土发展研究中心的一项研究显示,2012年末,珠三角国土开发强度已达16.49%, 其中深圳、东莞、中山、佛山的国土开发强度已超过国际警戒线(30%),珠海、广州也已逼近该强度。深圳的国土开发强度最高,接近50%。

  有鉴于此,近年来广东省通过相对灵活的“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造”政策来盘活土地资源。

  此次改革前,广州市设有市“三旧”改造工作办公室。改革后,市“三旧”改造工作办公室与市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责合并,成立新的城市更新局。越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔这六个中心城区也成立类似的区级城市更新局。

  彭 澎认为,成立更新局的一大理念就是要把城市有限的存量土地资源进行提升、扩容,实现更加集约化的发展,这也是今后大城市国土管理的思路。过去广州等珠三角 大城市一直喊用地指标不够,甚至找粤北一些地区买土地指标,现在只能向存量土地要效益。这样一来,难度进一步加大,所以要对一些政策进行调整,进一步整合 资源。

  “对广州这样的特大城市来说,不要再走外延式扩张的老路,而应该着眼于内涵式的提升,这也是城市更新局成立的一个重要价值。”彭澎说,以后城市发展的重心将从外延扩大转移到内部的调整上。

 向存量要空间

  不唯广州,包括上海、深圳等城市在内,大城市已经纷纷将未来城市发展的主要空间瞄准了存量土地。

  例如,5月1日开始实施的《上海市城市更新实施办法》提出,在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置;在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区,允许高度适度提高,紧凑建设,以高度换开放空间等。

  8月初,正在内部征集意见的深圳《城市更新条例(草案稿)》显示,其在维持“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”主导机制的同时,对申请强制征收和售卖的规定也进行了相应调整。

  去年7月,国土资源部会同住建部挑选了14个大城市,其中包括北京、上海、广州、深圳等一线城市进行划定城市边界的试验。目前14个城市开发边界的划定工作已经取得初步成效。

  今 年5月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要科学确定城镇开发强度,提高城镇土地利用效率、建成区人口密度,划定城镇开发边界,从严 供给城市建设用地,推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。严格新城、新区设立条件和程序。也就是说,未来大城市尤其是超大城市的用地规模将得到严 格控制。

  划定城市边界后,城市的土地利用 效率将明显提高。中原地产首席市场分析师张大伟对《第一财经日报》分析,未来大城市新增的土地将不断减少,更多的将是存量土地的再升级再改造。随着土地供 应的减少,未来新供应的土地中,低容积率的土地将越来越少,土地容积率也会随之提高。

  张大伟称,对一线大城市来说,随着新增土地的减少,土地的价格会越来越贵,一线城市的房价会更加坚挺。另一方面,由于存量土地改造的成本更高,因此未来一线城市中心城区的房价也可能随之走高。